作者：孙梦琳 | 河南省中工设计研究院集团股份有限公司，战略发展研究院，河南省枢纽经济与产业发展研究中心

引言：政府投资基金作为创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具，近年来在推动我国科技创新、产业升级、区域经济发展等方面发挥了不可替代的作用。然而，随着政府投资基金数量和规模的快速增长，其运行过程中的问题也逐渐显现，如退出机制不健全、管理不规范、同质化竞争等。因此，深入研究政府投资基金的运行情况，分析其存在的问题，并探讨相应的解决策略，对于推动政府投资基金的高质量发展具有重要意义。

政府投资基金相关概念

政府投资基金的概念来源于2015年财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)，其第二条规定：“本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金”。政府出资是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。简而言之，只要基金里有财政出资的资金，该基金就是政府投资基金。

2025年1月7日，国务院办公厅进一步出台了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），对政府投资基金募投管退各环节指出规范发展方向，这也是我国自2015年11月《政府投资基金管理暂行办法》（财预〔2015〕210）出台近十年来，再次出台的一个全面规范政府投资基金发展的文件。

政府投资基金类型、组织形式和运作模式

基金类型

根据搭建形式和定位不同，我国政府投资基金分为政府产业直投基金和政府产业引导基金。其中，政府产业直投基金具备资金充裕、操作直接、主动性强的特点，但由于投资风险较高，一旦失败国资将严厉追责。政府产业引导基金根据基金结构不同，可进一步划分为单一LP组成的政府产业引导基金和多个LP组成的政府产业引导基金。

组织形式

政府投资基金的组织形式包括公司制、有限合伙制和契约制等多种组织形式，不同组织形式在投资税收、基金治理、主体资格、收益分配等方面存在差异。有限合伙制运行机制最为灵活，其所有权和经营权分离、普通合伙人与有限合伙人权利义务明确、出资时机可根据项目投资情况相机决定、项目退出时清算方便，因此，现实中有限合伙制政府投资基金最为常见，其次是公司制，契约型较为少见。

在有限合伙制下，政府方和社会资本方通常作为有限合伙人（LP）进行出资，他们基本上不参与运营活动，对企业债务的责任仅限于其存款金额。基金管理机构通常作为普通合伙人（GP）负责基金的日常运作管理，其投资比例不高(约1%)，但承担企业债务的无限连带责任。引导基金以参股方式为主、包括提供融资担保或跟投等多种方式投资于创业投资企业或新设创业投资企业，以扶持创业投资企业的发展。

运作模式

在投资模式上，政府投资基金通常采用“母子基金”(FOF)的方式，先设立母基金，再分散设立子基金投向不同行业。在投资不同行业时，除了设立母子基金外，也可设立直接投资基金，例如为支持创办新企业，国家鼓励政府投资基金参与直接投资。

在出资构成上，政府资金一般来源于财政预算拨款、专项基金等，为基金提供启动资金，并通过发挥投资基金引导作用，吸引社会资本广泛参与。社会资本的参与形式多样，涵盖了金融机构、企业以及其他各类投资主体，他们通过股权出资、债权出资等方式，与政府资金共同汇聚成基金的雄厚资金池。通常，政府资助约占基金总额的20%，而吸引资金的比率大约是4~5倍。

在管理方式上，政府投资基金的管理可以通过自主管理或委托管理进行。若选择自主管理，管理和运营专业要求较低，不太容易受到市场条件的影响。而委托管理选择基金管理机构的条件和程序则较为严格。同时，政府投资基金需接受财政和审计部门的审计和控制，财政部门各级应监测政府投资基金的业绩评估结果，每年评估基金的政策目标和投资管理，并有效利用业绩评估。

在退出方式上，政府投资基金一般通过上市交易、股权转让、企业回购以及破产清算等方式进行退出。此外，退出机制，与政府融资有关并防范国有资产流失的，应当符合《企业国有资产交易监督管理办法》等特别规定。

政府投资基金运行现状

规模与增长趋势

近年来，我国政府投资基金的总体规模持续扩大。根据清科研究所统计数据，截至2023年底，我国累计设立政府引导基金2,086只，目标规模约12.19万亿元人民币，已认缴规模约7.13万亿元人民币。这一庞大的资金体量为支持实体经济发展、推动产业升级提供了坚实的资金保障。

从增长趋势来看，自2014年起，政府投资基金的设立数量和规模呈现出爆发式增长。2013年，全国设立的政府引导基金已到位资金约400亿元，而2014年一年就暴增至2122亿元，2015年3773亿元，2016年超过了1万亿元。很多著名的产业引导基金都创办于这一阶段，比如2014年工信部设立的“国家集成电路产业投资基金”(即“大基金”)，首规规模将近1400亿元，大多数地方政府的引导基金也成立于这个阶段。

投资领域分布

目前产业发展相对成熟地区的政府投资基金主要包含产业基金、创投基金两大类。其中，产业类基金更加聚焦某个具体的产业和招商引资项目的落地，天使基金或者创业投资基金更关注投早投小，培育新的产业增量。2023年新设立的产业类政府引导基金有96只，已认缴规模约2,927.42亿元，占比超90%，聚焦高端制造、新材料、新能源、汽车芯片等现代产业集群发展以及重大项目。

基金地区分布

我国不同地区的政府投资基金发展情况略有差异。东部省份由于投资环境更为市场化、经济发展水平相对较高、优质项目较为充足等，引导基金发展较为领先。而伴随政府引导基金逐步发展，各地招商引资、助力产业发展等需求上升，中西部引导基金正在加速设立。根据清科数据，2023年新设基金数量排名前三的省份分别为安徽、广东、江苏和江西（并列），已认缴规模排名前三的省份依次为广东、江西、河南。

政府投资基金案例分析

国家层面——国家集成电路产业投资基金

国家集成电路产业投资基金（一期）由工信部、财政部牵头发起， 成立于2014年9月24日。这是我国首个目标规模突破千亿元的政府引导的国家级产业基金，基金面向集成电路全产业链，一期重点投资半导体制造领域，实施市场化运作、专业化管理。

在组织架构方面，财政部出资360亿元，持股36.47%，为第一大股东，国开金融、中工烟草、北京亦庄、上海国盛分别出资220亿元、110亿元、100亿元、50亿元，为大基金前五大股东。大基金采取“母子基金”运作模式，母基金一期共募集资金987.2亿元，并发行400亿元优先股，总规模达到1387.2亿元。同时吸引地方政府、社会资本纷纷加入集成电路产业投资中，共撬动社会融资超5000亿元，子基金规模超3000亿元。

大基金成立以来，投资项目进展良好，有效促进了我国集成电路产业的快速发展。2015年我国集成电路产业总销售额3609.8亿元，2019年达到7562.2亿元，增长幅度达到109.5%，年均增长率超过20%。大基金重点扶持的中芯国际是中国大陆第一家实现 14nm 制程量产的企业，有望成为全球第二大集成电路晶圆制造商。

2019年10月22日，国家集成电路产业投资基金二期股份有限公司注册成立，认缴出资额2041.5亿元。股东数量高达27家，其中财政部、国开金融分别认缴出资225亿元、220亿元，持股比例最高，分别为11.02%、10.78%。主要投资于芯片制造等重点产业。

地方层面——湖北省长江经济带产业投资基金

湖北省长江经济带产业投资基金（简称“长江产业基金”）是湖北省为推动战略性新兴产业发展和传统产业转型升级而设立的一项重大举措。该基金由湖北省财政出资400亿元人民币作为引导基金，通过市场化的运作方式，撬动社会资本共同出资，总规模达到2000亿元人民币，并力争最终形成4000亿元的投资规模。

长江产业基金采取母基金和子基金的三级架构模式。其中，母基金由湖北省财政出资400亿元人民币，通过市场化方式募集社会资本，共同设立规模为2000亿元的母基金群。母基金再通过发起设立或直接投资子基金的方式，实现对外投资，最终目标是撬动约1万亿元的社会投资投向实体经济。

该基金主要聚焦于七大新兴产业、传统支柱产业转型升级、现代服务业以及绿色科技生态型农业等领域，通过并购重组、股权投资和风险投资等方式支持优势产业发展。此外，基金还设立了专项子基金和海外子基金，支持湖北企业“走出去、引进来”，并推动湖北省在全球范围内的产业布局。

为了确保基金的有效管理和运作，湖北省成立了湖北省长江经济带产业基金管理委员会，负责制定基金发展规划、审核负面清单等事务。同时，还设立了专家顾问委员会，负责对基金设立方案和管理办法进行论证和指导。

长江产业基金自设立以来，已经吸引了众多金融机构和社会资本的参与，累计签约金额超过1500亿元人民币，成为国内单体规模最大的产业投资基金之一。通过这一基金的设立和运作，湖北省不仅优化了产业结构，还促进了经济的高质量发展，为实现全省经济的转型升级奠定了坚实的基础。

政府投资基金管理中面临的问题

政府投资基金作为财政资金与市场机制有机结合的创新工具，在推动产业升级、促进创新创业、助力区域经济发展等诸多领域意义重大。通过引导社会资本流向重点扶持产业与项目，其有效弥补了市场失灵，激发了经济活力。然而，在实际运行过程中，政府投资基金暴露出一系列问题。

一是资金募集难度较大。尽管政府投资基金具有政策引导优势，但在实际资金募集过程中，仍面临一定的困难。一方面，部分社会资本对政府投资基金的政策和运作模式了解不够深入，存在疑虑和观望态度；另一方面，一些基金的投资期限较长、收益相对较低，难以吸引追求短期高回报的社会资本。此外，经济下行压力下，社会资本的投资意愿也有所下降，进一步加大了基金的募集难度。

二是投资决策效率不高。政府投资基金的投资决策涉及多个部门和环节，审批流程相对繁琐，导致投资决策效率不高。在项目筛选和评估过程中，由于不同部门之间的信息沟通不畅、协调机制不完善，可能会出现重复评估、决策周期过长等问题，错过最佳投资时机。此外，部分基金管理机构的专业能力和决策水平还有待提高，也影响了投资决策的效率和质量。

三是投后管理水平有待提升。投后管理是政府投资基金运作的重要环节，但目前部分基金在投后管理方面存在不足。一些基金管理机构对投后管理重视程度不够，缺乏专业的投后管理团队和完善的投后管理制度，未能及时跟踪项目进展情况、发现潜在风险并采取有效的应对措施。这不仅影响了投资项目的收益实现，也增加了基金的投资风险。

四是政策协同效应有待加强。政府投资基金的发展需要与其他相关政策协同配合，形成政策合力。然而，在实际工作中，不同部门之间的政策协调不够紧密，存在政策碎片化、相互矛盾等问题。例如，产业政策、财政政策、金融政策之间缺乏有效的衔接，导致基金在投资过程中难以充分享受各项政策支持，影响了基金的运作效果。部分基金存在监管不到位、信息透明度不足的问题，导致资金运作缺乏有效监督。

五是基金退出机制不完善。政府投资基金在退出过程中面临渠道有限、退出机制不健全等问题。实际运作中，政府投资基金出于自身定位，一般会以支持企业发展为主要目标，所以对于基金的退出方式及时机的选择不够重视。同时，政府投资基金的社会效益较强而经济效益较弱，导致投资项目在股权回购、上市退出等方面不占优势，进一步加剧了资金流动性问题，影响基金退出。

有关建议

为进一步促进政府投资基金的健康发展，充分发挥其政策引导作用，提出以下建议：

一是加大宣传推广力度。加强对政府投资基金的政策宣传和解读，提高社会资本对基金的认知度和信任度。通过举办投资论坛、项目对接会等活动，搭建政府与社会资本的沟通交流平台，增进双方的了解与合作。

二是优化投资决策流程。建立健全投资决策协调机制，加强部门之间的信息共享和沟通协作，简化审批流程，提高投资决策效率。同时，加强基金管理机构的专业能力建设，引进和培养高素质的投资人才，提高投资决策的科学性和准确性。

三是加强投后管理工作。完善投后管理制度，建立专业的投后管理团队，加强对投资项目的跟踪监测和风险预警。定期对投资项目进行绩效评估，及时发现问题并采取有效的解决措施，确保投资项目的顺利实施和收益实现。

四是强化政策协同配合。加强不同部门之间的政策协调，建立政策协同机制，确保产业政策、财政政策、金融政策等相互衔接、相互促进。整合各类政策资源，形成政策合力，为政府投资基金的发展创造良好的政策环境。

五是优化基金退出机制。建立健全多层次资本市场体系，发展私募股权二级市场和完善并购基金等退出渠道，丰富退出方式。探索创新退出机制，如建立股权回购机制和探索资产证券化，为基金推出提供新途径。同时，密切关注资本市场波动情况，加强监管和风险防范，完善监管体系并强化风险防控机制，确保基金退出科学高效。

结语

政府投资基金在经济发展中扮演着关键角色，尽管当前运行中面临诸多问题，但通过采取针对性的应对策略，如拓宽资金募集渠道、优化投资决策流程、强化投后管理、加强政策协同、优化退出机制等，可以有效解决这些问题，提升基金的运作效率与效益。未来，政府投资基金应持续创新与完善，更好地发挥其引导作用，为经济高质量发展注入强劲动力

责编:李文玉 | 审核:李震 | 监审:万军伟