编者按：近日，全国财政工作会议在北京召开，会议总结2024年财政工作，研究布置2025年重点任务。2024年财政工作取得了哪些成效？2025年更加积极的财政政策将如何发力？本报特邀相关专家学者进行解读。
以科学的财政工作 扎实推动高质量发展
中央财经大学校长、党委副书记马海涛
2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，财政在保障经济总体平稳运行中发挥了重要作用，通过实施一揽子增量财政政策、加强与货币政策协调配合等措施，为扎实推进高质量发展注入了强劲动力。近日召开的全国财政工作会议在全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会以及中央经济工作会议精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署的基础上，结合当前我国经济运行面临的内需不足、风险积累、新旧动能转换等挑战，对明年财政工作的总体要求和政策发力方向作出重要部署。
为做好明年的财政工作，需要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力。一是充分利用赤字空间和债务工具，引导市场主体预期，全方位扩大国内需求，做优增量、盘活存量，提高财政在宏观调控上的前瞻性、针对性、有效性。二是要把钱花在“刀刃”上，加大财政在重点领域的支出强度，为推进现代产业体系建设、基本民生保障、城乡融合发展、生态文明建设、高水平对外开放提供必要的资金保障。三是要扎实推进财政科学管理，全面深化财税体制改革、有效防范化解地方政府债务风险、加大财会监督力度，全面提升财政治理效能。2025年是“十四五”规划的收官之年，更需要以科学的财政工作扎实推动我国经济高质量发展。
充分利用财政空间，全方位扩大国内需求
面对日益复杂严峻的内外部经济形势，国内需求不足是我国经济运行面临的主要困难和挑战。全方位扩内需不仅有利于稳定经济增长，更有利于应对外部不确定性，增强经济发展的韧性和内生动力。财政政策作为宏观经济的稳定器，能够向市场传递政府积极干预经济的信号，从而提振和坚定市场主体的信心。通过加大支出强度、适当提高赤字、合理增发债务等措施，充分发掘可利用的财政空间，为扩大消费和有效投资提供必要的资金保障，拉动社会总需求回升。
一是改善社会预期，大力提振消费。一方面，多渠道提升居民收入。适当提高退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金及医保财政补助标准，通过财政精准施策缓解中低收入群体的经济压力，增强其消费能力。注重盘活存量资金，提高资金利用效率，用有限的财政增量资金改善企业和居民对未来收入的预期，增强消费信心，释放社会消费需求，形成经济持续稳健增长的内生动力。另一方面，加大消费品以旧换新支持力度。拓宽政策涉及产品类目，优化补贴申报流程，提升政策的便捷性和普惠性，促进绿色循环消费。同时，健全公共文化服务财政保障机制。改善景区基础设施和公共服务水平，为充分释放消费潜能创造更加良好的环境。
二是发挥财政杠杆作用，积极扩大有效投资。发挥财政资金的引导作用，带动社会投资积极参与，实现投资规模和效益的同步提升。科学筹划债券发行，强化财政与金融协同作用，发挥财政资金乘数效应。一方面，优化专项债券预算下达流程，确保资金精准配置到重点项目，避免资金滞留或低效使用，尽早形成实物工作量。另一方面，适当提高专项债券用于项目资本金的比例，减轻项目融资压力。
加大财政支出强度，积极支持重点领域发展
财政支出是推动经济社会发展的重要保障，为重点领域发展和重大战略推进提供资金支撑，为推动我国高质量发展奠定坚实基础。政府应进一步加大财政支出强度，精准高效支持重点领域发展，切实保障基本民生，强化财政的政策指引和资金保障职能。
一是加快现代产业体系建设。加大财政支出强度，保障科技创新能力，支持关键核心技术攻关。加大财政科技投入力度，支持青年人才培养和引用，建设区域创新高地，积极培育新兴产业、未来产业，加快推动产业转型升级。保障实施专精特新中小企业奖补政策，支持企业纾困，推进中小企业数字化转型。二是加大保障和改善民生力度。加大财政资金投入保障就业，用好就业支持政策，提升公共就业服务。优先保障财政教育支出，支持义务教育城乡、区域均衡发展，推进义务教育均衡发展。提高学业奖学金、助学金标准，支持教育培养质量，支持教育强国建设。加大社会保障财政支出规模，加强普惠育幼、养老服务体系建设，健全医疗卫生体系，促进实现医疗资源均衡布局。加大公共安全领域的财政投入力度，强化治理能力建设和应急能力提升，打造更安全、更稳定的社会环境。三是助力城乡融合发展。优化财政补贴政策，落实财政衔接推进乡村振兴补助资金，支持新型城镇化战略和区域协调发展战略。完善财政转移支付体系，倾斜支持重点地区，保障困难群体基本生活，统筹推进均等化发展。四是推进生态文明建设。加大生态财政支出强度，协同推进降碳减污扩绿增长，加强生态保护和修复。出台财政奖补政策推进生态产业化、产业生态化。财政支出优先支持绿色技术研发、运营和绿色低碳转型，引导绿色产品的供给和消费。五是支持高水平对外开放。加大财政投入规模，完善税收优惠和进出口补贴政策，扩大跨境基础设施建设投入规模，参与国际税收规则制定，深化跨国合作，支持稳外资稳外贸，助力高水平对外开放。
提升财政治理效能，扎实推进财政科学管理
提升财政治理效能是全面贯彻新发展理念、深化财税体制改革的重要内容，科学管理财政资源有助于强化宏观调控功能、平衡区域发展。在新形势下，扎实推进财政科学管理，要在深化财税体制改革、防范化解地方政府债务风险、加强财会监督等方面持续发力，全面提升财政治理能力和水平。
首先，深化财税体制改革。一是健全现代预算制度，深化财政治理。从顶层设计入手，推动零基预算改革，完善支出标准体系，加强财政承受能力评估与绩效管理。同时，加快推进财政管理数字化和智能化建设，完善预算管理系统。二是深化税收制度改革，适应新业态发展与税制公平需求。优化消费税制度，逐步扩大征收范围，将高耗能、高污染产品纳入税目管理，同时完善奢侈性消费税目设置。调整消费税征收环节，探索从生产环节向消费环节后移，并将其部分或全部划归消费行为发生地，以增加地方自主财力。三是理顺中央与地方财政关系，提升财政治理效能。适当加强中央事权，更好地发挥中央政府在宏观调控和资源配置中的主导作用，更加明确中央与地方的职责边界，从根本上优化事权划分。健全财政转移支付体系，完善一般性转移支付制度，建立一般性转移支付稳定增长机制，促进地区间基本公共服务均等化。
其次，防范化解地方政府债务风险。适度提高财政赤字率，为地方政府提供必要的资金支持，推动隐性债务置换专项债券的发行，以“延长债务偿还周期”换取“增加财政操作空间”，有效缓解短期偿债压力。与此同时，加强专项债券资金管理，推动资源向优质领域集中。通过实施大规模债务置换和强化财政支持，切实提升地方政府债务风险防控能力，为经济高质量发展和提高财政可持续性奠定坚实基础。
最后，加大财会监督力度。加强财政科学管理，通过健全制度规范，严肃财经纪律，提高资金使用效益和政策效能，促进经济持续回升向好。
挥好财政在国家治理中的重要作用，服务经济社会发展
北京国家会计学院副院长、教授 李旭红
2025年是“十四五”规划的收官之年，也是贯彻落实党的二十届三中全会精神，全面实施各项深化改革措施，积极推进中国式现代化的重要一年。同时，国际经济环境的不确定性以及国内经济的周期性影响，还将持续对我国宏观经济产生一定冲击。但是，我国具有强有力的政治保障、显著的体制优势、坚实的发展基础，经济实现稳中向好的基本面没有变。2025年，我国将实施更加积极的财政政策，彰显我国宏观调控的前瞻性、针对性和有效性，对于推动经济持续回升向好具有重要意义。
供需两侧发力，促进高质量发展
自2024年三季度以来，我国果断推出增量财政政策加大逆周期调节，呈现出良好的经济社会效应。2025年，更加积极的财政政策将落实存量和增量财政政策，从供需两侧发力，促进高质量发展。
一方面，持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展，这对于调动地方和市场积极性将发挥重要作用。在发行超长期特别国债，扩大地方专项债的使用范围，持续落实房地产交易环节税收减免等一揽子政策的作用下，中央及地方政府的投资将保持增长态势，并在一定程度上带动市场投资，激活经济发展动能。增量财政政策还能够发挥化解存量风险的积极作用，对于调动地方政府积极性具有重要意义。地方自主财力增加后，投资、消费态势也会随之回升向好，进而提升市场中各类经营主体的活跃度。
另一方面，安排更大规模政府债券，发挥增量政策的积极作用，这不仅可以为优化结构提供更多支撑，还能够向市场释放积极信号，有利于拉动投资与消费。
可以预见，通过中央及地方两级联动、政府与市场双向发力，2025年宏观经济在“稳增长”方面将会取得积极成效。
系统优化，发挥财税体制改革效能
在运用更加积极的财政政策解决周期性问题的同时，2025年，财政部门还将落实多项深化财税体制改革的目标，为推进中国式现代化贡献力量。
例如，积极推进零基预算改革，通过建立有效的分析及评估机制，强化信息技术支持及数据分析功能，提升零基预算管理的科学性、准确性，有效降低管理成本。开发和应用零基预算管理信息系统，实现预算编制、审核、执行全流程信息化管理；运用大数据技术为零基预算决策提供数据支持，提高财政资金的使用效率，优化财政支出结构。又如，近日，十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过了增值税法，自2026年1月1日起施行。这意味着增值税将从国务院暂行条例上升为法律。增值税立法在我国落实税收法定原则及深化财税体制改革中具有里程碑意义。通过立法，巩固了我国增值税改革的成效，增强了税制的确定性，有助于优化营商环境、稳定投资者信心，对于当前我国宏观经济实现稳中求进将发挥积极作用。同时，增值税立法有效衔接了进口货物相关的增值税政策，有利于我国稳外贸及实施更高水平的开放。
上述举措都是对财政管理的系统性优化。一方面，体现出政策的针对性及有效性，能够在周期性调节中发挥积极作用，有助于解决现实问题，保障和改善民生，兜牢基层“三保”底线。同时，也有助于发挥财政监督作用，及时发现问题，有效化解风险，助力经济持续健康发展。另一方面，体现出政策的前瞻性及系统性，有利于通过体制机制创新，全面深化财税体制改革，通过有机系统集成，提升财政治理效能，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好服务保障党中央治国理政、当家理财。
更加注重促消费惠民生增后劲
2025年，我国实施积极的财政政策，将把更多资金用来促消费、惠民生、增后劲。
在支持投资方面，通过提高赤字率，尤其是发挥超长期特别国债及地方专项债的积极效应，以政府投资撬动社会资本，激发市场活力。同时，加大支出强度、加快支出进度，大力优化支出结构、强化精准投放，确保财政资源能够高效、精准地流向最需要支持的领域和项目。一是精确识别亟须扶持的产业和技术领域，如科技创新、高端制造业等。二是优化预算编制流程，提前规划并细化到具体项目，确保每一笔支出都能落到实处，发挥最大效用。三是加强部门间协调配合，打破信息孤岛，促进资源共享，形成政策合力。四是简化审批程序，缩短决策链条，让资金更快到达受益主体手中。
在提振消费方面，一方面，通过增加居民收入和完善社会保障体系，如适当提高退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金及医保财政补助标准等措施，增强消费者的购买力，特别是增强低收入群体的消费能力。这不仅可以促进收入增长与消费信心的恢复，还能够促进日常消费品的需求增长，形成良性循环，对整体经济回升向好起到支撑作用。在供给侧，加大对企业特别是中小微企业的扶持力度，鼓励创新和技术升级，助力其优化产品和服务供给，以满足市场多样化需求。
在扩大高水平对外开放方面，积极参与全球经济治理，深入参与多双边财经议题讨论。完善关税等进出口税收政策，深化与“一带一路”沿线国家合作。这些政策都将惠及进出口行业，通过进出口行业的持续优化，提升进出口对于宏观经济增长的贡献水平，同时也将为解决全球供应链断裂问题，促进世界经济复苏贡献中国力量。
在保障和改善民生方面，2025年积极的财政政策将进一步向民生领域倾斜。一方面，加大财政支持力度，突出就业优先导向，支持教育强国建设，健全人口发展支持政策体系，促进卫生健康事业发展，促进城乡区域融合发展，确保国家粮食安全，切实保障与民生相关的各项财政支出。另一方面，基于长期高质量发展的目标，支持生态文明建设，通过深化横向生态保护补偿机制建设，加大生态保护和修复的财政支出力度，健全绿色税制，推动企业、产业及居民消费方式的绿色转型，促进高质量发展。
积极的财政政策为实现 “十五五”良好开局提供有力保障
中国社会科学院财经战略研究院 何代欣、崔孟奇
在实现“十四五”规划目标任务的关键一年，积极的财政政策要持续用力、更加给力，在赤字率、政府债务、政策协同以及支出结构多个方面作出努力，为实现“十五五”良好开局提供有力保障。
利用赤字空间，推动经济回升向好
当前，全球经济面临诸多不确定性，传统财政规则与限制受到挑战，财政赤字率关系财政力度大小，是重要的财政政策强度信号，对于稳定预期、提振市场信心具有关键作用。
一方面，应适度提高财政赤字率，从健全财政向功能财政理念转变，从盯住赤字率转变为注重财政功能。要采取更加积极的财政政策，提升对赤字率的容忍度。3%的赤字约束来自欧盟的《稳定与增长公约》。然而，当前许多西方国家在经济形势出现变化后，为寻求积极的财政政策已经突破了这一约束。根据欧盟委员会发布的经济数据，2023年约有12个欧盟国家赤字率超过3%。其中，法国、比利时、西班牙等国的赤字率超过了4%，罗马尼亚、匈牙利、波兰、斯洛伐克、意大利、马耳他等国的赤字率超过5%。在金融危机时期，美国赤字率一度突破了10%。赤字率是具有显著意义的政策信号，市场主体十分关注，在需求需要被积极、准确回应，市场信心需要被充分、大力提振的情况下，提高赤字率实际是传递中央稳定经济的决心和信心，体现政策“更加积极”的鲜明导向。同时，相比其他经济体，我国政府负债率较低，庞大的国有资产规模也为赤字率的提高提供了坚实基础。因此，应根据经济形势和实际需要追加预算，发挥财政逆周期调节功能，走在市场预期之前，有效应对需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力。
另一方面，增加赤字规模有利于缓解地方财政压力，尤其是提高地方可支配财力。目前，我国的赤字规模中绝大部分为中央发行的国债，通过转移支付的形式将资金分配给地方政府，或者是地方政府发行的一般债券。相较于明确了具体项目和用途的专项债，地方政府对转移支付资金更具可支配空间。因此，通过扩大赤字规模、加大转移支付力度的形式能够更好地保障基层财力稳定，缓解地方财政压力，并提高地方政府可支配财力，形成资金合力，提升政策效能，进一步推动地方政府发展经济和改善民生。
增发政府债券，培育壮大新质生产力
推动经济结构转型升级，培育壮大新质生产力需要发挥政府投资的关键性作用。中央与地方应共同发力，多措并举，为应对需求不足、促进经济增长提供必要支持。一方面，发行超长期特别国债，优化政府债务结构，支持“两重”项目和“两新”政策实施。当前，与美国、日本等发达国家相比，我国中央政府仍有较大杠杆空间，超长期特别国债能够在一定程度上缓解地方财政压力，并且有利于降低宏观债务成本，减轻政府部门整体债务付息压力。国家重大战略实施和重点领域安全保障能力建设是经济社会高质量发展的“压舱石”，但这些项目周期长、风险高、收益低，社会资本进入意愿较低，通过发行超长期特别国债可以提升资源配置的整体效率。同时，超长期特别国债支持“两新”意味着财政资金向一般公共预算调入的比例也将增加，这将大幅缓解地方财政因财力不足而导致消费补贴力度不足、企业设备更新支持不足的困难，起到拉动消费、提振需求的作用，并进一步形成对先进制造业和新质生产力的拉动作用。
另一方面，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例，发挥财政资金杠杆撬动作用，优化资本结构。我国地方政府专项债可投向领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等。然而，目前我国专项债存在着向个别领域过度倾斜的问题，工业园区基础设施建设、收费公路、保障性安居工程是近年来专项债支持的热点领域。因此，在拓宽专项债投向领域的同时，更要优化专项债投向领域，在新能源、新基建、生态环保等领域加大支持力度，合理安排债券发行，及时分解落实到具体项目，形成实物工作量，促进经济可持续发展。同时，提高专项债用作资本金比例，可以降低项目建设投资的门槛，增强项目融资能力，有效发挥财政资金“四两拨千斤”作用，吸引更多社会资本参与到项目中来。为此，应探索专项债与市场化融资协同注资的新模式，减轻地方政府的财政压力。同时，专项债资本金的回笼退出是应当引起注意的关键问题，地方政府需要谋划更多优质项目，通过完善基础设施、加强对重点产业的培育等方式，带动社会资本投资。
增强政策协同，提升政策效能
我国是以垂直化管理为主的单一制国家，政策组合在顶层设计上有制度优势，未来应进一步充实完善政策工具箱，打好政策“组合拳”。
一方面，要做好财政政策与货币政策的外部协调配合。从顶层设计看，财政政策与货币政策有效协调配合至关重要。利用财政政策与货币政策的业务交叉，能够实现两大宏观政策的相互配合。由于我国实行以国库单一账户体系为核心的国库集中收付制度，所有纳入政府预算管理的财政资金均在国库单一账户进行管理，因此，财政活动可能会带来货币供应量的调整。例如，实施增发国债、提高赤字率时，应使用如公开市场操作等流动性货币政策工具，配合财政活动带来的流动性变化。再比如，面对我国区域发展不均衡的现状，部分结构性货币政策工具难以有效引导信贷资源流向特定领域，此时应发挥财政政策直接面向信贷供需方的优势，通过“区别对待”的定向扶持，发挥结构调整的优势，与货币政策配合发力，精准识别目标区域的资金需求，最大化发挥政策传导效能。
另一方面，还要做好财政政策工具之间的内部协调配合。要系统落实一揽子增量政策，为企业纾困，激发市场活力。例如，更多参考供需两端平衡的思路，在对供给侧的企业予以支持的同时，给予消费者更多帮助，这在当前经济环境下显得更为迫切。同时，还要关注政策的方向和力度，精准滴灌，助力实体经济做优做强，推动我国经济持续回升向好。换言之，财政政策工具对经济主体的影响分长期、短期，政策之间有高低组合、前后搭配的特点，不同的组合搭配可能导致企业的差异化行为，需着重关注这种政策内部之间的有效协调配合。
优化支出结构，聚力保障民生
越是关键时期，财政资金越要坚持向民生领域倾斜，优化财政支出结构，织密扎牢民生保障网。
一方面，要强化预算管理，健全预算制度，提升资金使用效益，兜牢民生底线。只有打破基数增长和支出固化的格局，扎实推进零基预算改革，强化预算统筹，把“零钱”转化为“整钱”，才能腾挪更多财政资金支持民生。理论意义上的零基预算对于改进资源配置效率、优化支出结构十分有益，但需要面对一些实际情况。例如，对每年所有的收支都进行重新审核是一项需要消耗大量人、财、物的工作；另外，政府支出目标是多元化的，如何利用科学的评价体系将众多的支出项目进行优先排序是决策难点。因此，要实施多元化绩效评估，建立一个更为平衡、全面、具有内在价值的评价体系，而不再局限于新公共管理理论中所重视的效率、效益和经济性，更多地将人民幸福感纳入评价体系。
另一方面，要注重在教育领域持续加大投入，提升国民整体素质，为高质量发展储备丰富的人力资源。近年来，我国财政性教育经费投入持续稳步增长，尤其对高等教育发展的支持力度逐步加大。高等教育在教育强国建设中具有龙头作用，针对高等教育的财政政策是推进高等教育改革的重要引导力量和财力基础。当前，我国针对高等教育的转移支付体系还不完善，未来，中央应针对地方实际情况动态调整转移支付结构，对收支状况较好的地方高校增加科研资金支持，对收支紧张的高等院校和职业高等院校给予基础资金支持。此外，还应联动其他政策，引导高等教育投入实现多元化。
找准着力点 更好发挥财政支撑作用
浙江省哲学社会科学重点研究基地浙江财经大学地方财政研究院研究员、首席专家高琳
全国财政工作会议12月23日至24日在北京召开。会议全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会以及中央经济工作会议精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署，认真总结2024年财政工作，深入分析当前经济形势，全面部署2025年财政工作，为完成“十四五”规划目标任务、实现“十五五”良好开局提供有力保障。
当前，外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战。做好财政工作必须坚持系统观念、守正创新，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要方法论。只有坚持系统观念，才能把握经济社会运行各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系，确保财政精准施策、靶向发力，实现多目标动态平衡发展。只有坚持守正创新，才能认识并运用社会基本矛盾及其运动规律，确保财政改革稳妥有效推进，不断提升财政治理效能。
财政施策着力点：统筹“短”与“长”
本次会议根据中央经济工作会议确定的2025年九项重点任务，确定了2025年财政工作重点是“六个支持”，即支持扩大国内需求、支持现代化产业体系建设、支持保障和改善民生、支持城乡区域融合发展、支持生态文明建设、支持高水平对外开放。这六个方面的重点工作中，后五项工作均是贯彻新发展理念和全面推进中国式现代化需要持之以恒狠抓落实的，财政要一以贯之地发挥保障支撑作用，通过加力施策、精准施策、创新施策，久久为功，持续推进各项事业发展上台阶。按照西方传统凯恩斯主义观点，扩大内需是短期政策举措，但面对错综复杂的外部环境，我国经济下行压力不断加大，提信心、稳预期任务艰巨且紧迫，在一定程度上，扩大内需、激发社会活力已经关系到中国式现代化能否顺利推进。
对此，党中央作出“扩大内需既关系经济稳定，也关系经济安全，不是权宜之计，而是战略之举”这一重大战略判断，将“扩大国内需求”作为2025年经济工作和财政工作的首要任务，力图通过提高居民收入、提升城乡居民基础养老金水平、加大消费品以旧换新、发展服务消费、降低商品流通成本、加快债券资金下达、继续实施设备更新贷款财政贴息政策等政策“组合拳”，大力提振消费，扩大有效投资，恢复信心，激发社会活力。以扩大国内需求引领其他重点工作，稳短期促长远，体现了我们党善于处理长期目标和短期任务、局部和整体的关系，以及统筹总供给和总需求的高超宏观治理水平，是坚持“系统观念、守正创新”方法论在认识经济规律、驾驭市场经济的创造性实践运用。
财政改革着力点：统筹“统”与“放”
财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革是我国经济体制改革的重中之重。习近平总书记强调，“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。”我国财税体制改革包括政府间财政关系、税收制度及财政管理制度等三个方面。政府间财政关系涉及政府间事权财权划分以及转移支付制度建构，主要解决“两个积极性”问题，税收制度关系到政府汲取社会财富的规模与方式，主要解决市场主体和个体积极性的问题，财政管理制度涉及预算制度及绩效评价、财会监督等基础性配套制度，主要解决政府与市场、政府与社会关系的规则问题。
在党的十八届三中全会之前，推动经济增长是各方面工作的重中之重，甚至是不少地方干部干事创业的唯一标准。历次有关财税体制改革的重大部署，政府间财政关系和税收制度均置于改革优先序列，目的就是为了充分调动“两个积极性”和市场主体积极性，更好推动经济增长，财政管理制度则作为配套制度建设，在财税体制改革体系中处于从属地位。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出财政是国家治理的基础和重要支柱，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度变得尤为迫切。财政工作不再是单纯的资源配置，而是要更加着眼于资源配置是否依法依规、是否标准科学、是否约束有力、是否统筹有度，加强财政管理特别是建立现代预算制度的重要性日益凸显。为此，党的十八届三中全会在表述财税体制改革任务时，首次将“改进预算管理制度”置于最优先改革序列，党的二十届三中全会继续推进，并将预算制度改革升级为健全预算制度。
本次会议在谋划增加地方自主财力、建立与新业态相适应的税收制度具体路径的同时，要求2025年财政工作要推进零基预算改革、支出标准体系建设、财政承受能力评估、绩效管理、财政数字化、财会监督等财政管理制度建设。前者放权色彩明显，是对当前严峻经济形势的体制回应，而财政管理制度建设更多的是“统”和“约束”，“统”与“放”相结合，在充分激发各方主体积极性的同时，加强财政科学管理，着眼构建利长远的现代财政制度，体现了深化财税体制改革的系统性协同性，有利于释放财税体制的整体效能和财政治理效能。财政治理体系和治理能力的新突破，势必有利于增强财政政策效能，助力“六个支持”加快落地见效。
更加积极的财政政策 为经济稳健发展提供坚实保障
中南财经政法大学财政税务学院 胡洪曙、贾惠宁
当前，百年变局加速演进，国际形势复杂多变、外部不确定性上升，国内经济面临需求疲软、结构优化升级压力大等挑战。近日召开的全国财政工作会议指出，2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，其中包括：提高财政赤字率，安排更大规模政府债券，大力优化支出结构，持续用力防范化解重点领域风险，进一步增加对地方转移支付。
财政源于经济，又反作用于经济。作为宏观调控的重要手段，财政政策是为国内国际双循环注入持续动力的重要引擎，是实现经济稳健发展的坚实支撑。在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费是扩大内需的主要驱动，投资是促进经济发展的重要力量，出口则是联通国际市场的重要纽带，三者相辅相成，共同构筑了经济稳健发展的坚实基础。因此，更加积极的财政政策必须在上述三个领域协同发力。
优化财政支出结构，激发内循环消费潜力
在外部环境不确定性与贸易摩擦日益加剧的背景下，贯彻落实扩大内需战略对于我国降低对外部市场的依赖度、增强经济内生发展动力和抗风险能力具有重要意义。坚持扩大内需这一战略基点，需把消费放在优先位置。我国拥有14亿人口的超大规模内需市场，人均国内生产总值已接近高收入国家水平，具有独特的市场优势。然而，相较于发达国家，我国的消费率和服务消费占比偏低，消费潜力有待进一步挖掘。
要充分释放消费潜力，财政政策发挥着不可或缺的作用。优化财政支出结构有助于提升居民的消费能力与意愿，进而提升居民消费水平。居民消费能力提升的核心是居民可支配收入的增加。由于中低收入群体的边际消费倾向较高，推动这一群体收入的稳步增长是扩大内需、激发消费活力的重点所在。政府可以加大对中小微企业的税费减免与财政补贴支持力度，鼓励企业吸纳就业，稳定居民收入来源。对普通民众而言，增强消费意愿的关键是降低对未来不确定性的预期。因此，政府应加大对社会保障领域的财政投入力度，适当提高退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金以及城乡居民医保财政补助标准，同时完善教育、住房等领域的保障措施，以降低居民的预防性储蓄倾向，进一步释放消费潜能。
与此同时，引导、创造并满足消费新需求也是提升消费水平的重要方面。在已有的“两新”政策框架下，政府可以进一步优化补贴政策，结合不同消费领域的特点动态调整补贴额度和条件，进一步促进消费品以旧换新。此外，重点挖掘服务消费增长潜力，加大对文化、旅游、健康等新兴消费领域的支持力度，健全公共文化服务财政保障机制，支持改善旅游景区基础设施，支持建设高水平的康养设施，为消费市场注入新的活力与动力。
此外，财政政策要适配网络经济下新的消费模式，支持建设综合货运枢纽，推进交通基础设施数字化转型升级，有效降低全社会物流成本。
发挥财政政策引领作用，着力提升投资效益水平
投资历来是财政政策的主要着力点。从经济长期发展的角度来看，投资是优化供给结构的关键动能，是经济增长的重要推动力。目前，我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，新型基础设施建设和公共服务硬件等资源供给亟待提升优化，以满足发展所需的物质技术基础。有效投资能够合理引导资源流向效率高、潜力大的领域，推动技术进步和产业升级，从而优化供给结构，形成供需的良性互动。同时，投资活动的增加促进了经济循环和就业岗位的增加，进而有效释放消费潜力。
发挥有效投资在新发展格局中的作用，把握投资方向和提高投资效益至关重要。因此，需要发挥财政政策的引领作用，着力提升投资效益水平。
第一，合理增加预算内投资规模，充分发挥政府投资的引领示范作用。一方面，要聚焦经济社会发展的薄弱环节，优先支持民生保障、生态环境治理和区域协调发展，切实解决经济运行中的不平衡不充分问题；另一方面，要围绕“十五五”重点项目与新型基础设施建设等关键领域，以高质量投资撬动上下游产业链协同升级，增强经济发展的韧性和竞争力。在当前常规财力有限的情形下，上述投资可能要依赖新增发债。当前，债券资金的使用应主要限于关键领域与项目。其中，超长期特别国债应主要用于支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设；地方政府专项债券应主要用作项目资本金，所投资的项目应能产生长期稳定收益。要特别注意新增专项债券资金不得用于经常性支出。
第二，发挥财政杠杆效应，吸引社会资本广泛参与投资活动。可通过财政补贴、税收优惠等政策工具，形成财政资金与社会资本的良性互动，进一步扩大投资规模。
第三，完善投资项目的储备与管理体系，建立动态监测和评估机制，注重避免低效和重复建设投资，强化项目储备和动态监测机制，确保财政资金精准高效投放，最大限度释放投资的乘数效应与外溢效应。
强化政策协同联动，增强出口韧性与竞争力
在外部环境不确定性增加的大背景下，强调以内需为主导的国内大循环并不意味着对外开放程度的降低，而是应当以更高水平的对外开放为国内经济大循环注入新的活力，实现“以外促内”和“以内促外”的协同发力。
增强出口韧性与出口竞争力，实现我国在全球产业链分工中的升级，畅通国内国际双循环需要强化财政政策与其他政策的协同配合。
第一，要加大对全球经济发展合作的资源投入。我国作为经济全球化的受益者，要积极推动落实三大全球倡议；全面参与多双边财经议题讨论，推进和世界主要经济体在经济领域对话，积极签订各项融合发展的多双边经济合作协定；积极参与世行、亚行、国际农发基金等国际金融机构的政策制定和治理改革，积极为我国的外资利用创造有利条件；支持中欧班列稳定运行，深化与“一带一路”沿线国家合作，加大与上述国家的商品、服务与投资合作。
第二，强化财政政策与产业政策的紧密配合，推动外贸结构优化升级。加大对我国重点扶持产业的财政支持力度，推动生产要素向附加值更高的领域集中，实现从劳动密集型出口产品向技术密集型出口产品转变，提升出口产品国际竞争力。
第三，财政政策应与金融政策协同发力，解决外贸企业融资难题。针对中小外贸企业普遍面临的融资难题，政府应鼓励金融机构开发适应外贸企业特点的信贷产品，推进建立政府、金融机构与企业共担风险机制，降低外贸企业的融资成本。
第四，应充分利用自由贸易区的政策优势，发挥其作为改革开放前沿阵地的先行先试作用，积极探索并实施差异化的税收政策，以形成制度创新高地，进一步促进贸易和投资自由化便利化。
第五，完善政府采购产品标准与相关政策，确保内外资企业平等参与政府采购活动。
实施更加积极的财政政策 促进就业和居民增收
中国政法大学财税法研究中心主任、教授 中国法学会财税法学研究会副会长 施正文
中国政法大学财税法研究中心助理研究员 姜淏辰
近日召开的全国财政工作会议强调，要准确把握中央经济工作会议对2025年经济工作的总体要求、政策取向和重点任务，稳中求进、以进促稳，实施更加积极的财政政策。其中，支持扩大国内需求、支持保障和改善民生等一系列财政工作的重点安排，体现了促进就业和居民增收的政策导向，是推动经济持续回升向好的重要战略举措。
实施更加积极的财政政策，推动经济持续回升向好
经济的持续回升向好需要推动有效市场与有为政府更好结合。财政政策作为国家宏观调控的基本政策工具，应当在内需不足、外需不确定性上升的当下发挥更大作用。
围绕推动经济持续回升向好目标，中央经济工作会议为2025年财政政策奠定了总基调，即“更加积极”，要求财政政策持续用力、更加给力，提高政策整体效率，打出有力、高效的政策“组合拳”。首次提出实施更加积极的财政政策，是财政部门对更加积极有为的宏观经济政策的落实，既体现了近年来财政政策的稳定性和连续性，也意味着2025年财政政策将加力提效，加大对经济发展的支持力度。
就具体政策工具而言，更加积极的财政政策主要包括赤字率的提高，以及专项债和超长期特别国债的增加、发行和使用等，更加注重发挥财政政策的逆周期和跨周期调节作用。一方面，考虑到我国政府债务风险总体可控，特别是中央财政还有较大的举债空间，更加积极的财政政策将提高财政赤字率、增加赤字规模，通过加大支出强度、加快支出进度，确保对经济增长形成有效拉动。另一方面，为有力支撑稳增长、调结构，更加积极的财政政策将安排更大规模政府债务，以政府投资有效带动更多社会投资。一是在总结和延续2024年好的经验做法基础上，增加发行超长期特别国债，对“两重”“两新”加大政策支持力度；二是增加地方政府专项债券发行使用，通过扩大专项债券资金投向领域和用作项目资本金的范围，尽快将资金形成实物工作量，进而在补短板、强弱项、防风险等方面发挥更显著的作用。
突出就业优先导向，强化重点群体就业
全国财政工作会议在部署一揽子财政增量政策的同时，要求优化财政支出结构，明确将惠民生作为财政资金投放与效益提升的重点方向。习近平总书记指出，就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益、经济社会健康发展与国家长治久安。当下，群众就业增收面临压力是我国经济运行的主要困难之一，应当坚持把促进高质量充分就业作为经济社会发展和宏观政策调控的优先目标。与此相呼应，2025年更加积极的财政政策也更加突出就业优先导向。实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，促进重点群体就业；加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障；落实好产业、就业等帮扶政策，确保不发生规模性返贫和新的致贫，保障困难群众基本生活。
从政策逻辑来看，突出就业优先导向是支持扩大国内需求等多方面经济工作的必然要求。正所谓“有恒产者有恒心”，考虑到消费是收入尤其是持久性收入的函数，通过促进就业进而稳定居民收入预期、提高居民收入水平，是当下扩大内需、提振消费的核心和基本内涵。突出就业优先导向要求处理好经济发展与居民就业增收之间的协同互惠关系。财政在支持现代化产业体系建设、加强对企业的纾困支持等方面的工作部署，均有助于保就业存量、提就业增量，促进居民广泛增收。
从政策落实来看，为突出就业优先导向，一方面，应继续加大财政政策对稳就业的支持力度，完善劳动者工资正常增长机制，加快构建以技能为导向的薪酬分配制度。另一方面，需注重多措并举、协同配合，统筹用好税费减免、就业补贴、稳岗返还等政策，强化财政政策与就业政策协同，在拓宽市场化社会化就业渠道的同时提升公共就业服务能力，支持高校毕业生等重点群体就业创业。其中，强化重点群体就业是2025年完善财政就业支持体系的关键所在。一是多渠道支持高校毕业生等青年群体就业工作，这既是稳就业的重中之重，也是优化就业结构的长期需要；二是适应数字经济下新型劳动关系特点，扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点；三是进一步完善农民工、失业人员、困难人员等重点群体的就业支持体系，加大对防止返贫监测对象等重点群体的支持力度。
加大民生保障支出，提升消费拉动作用
除了支持就业，2025年更加积极的财政政策也将从加大民生保障支出、扩大对终端消费直接投入等方面推动居民收入稳定增长。相对于从供给侧支持就业的财政政策，加大民生保障支出、扩大消费投入等财政政策共同作用于需求侧。通过加大民生投入、提升消费能力，更加积极的财政政策将改善民生与提升消费拉动作用、激发国内需求潜力结合起来，在助力经济持续回升向好中体现财政取之于民、用之于民的基本理念。
在财政政策“组合拳”的部署中，注重防范和化解系统性风险，增强经济发展韧性。这其中，既包括财政自身运行的内部风险化解，即强调兜牢基层“三保”底线，通过增加中央对地方的转移支付，增强地方财力，夯实地方民生保障的财政基础，也包括经济社会重点领域的外部风险防范，借助更加积极的财政政策促进楼市止跌回稳，保护居民资产负债表中的存量财富与投资增益，从而修复市场预期、强化消费信心。
在明年财政重点工作的安排中，注重短期的促消费、扩需求与中长期的社会保障体系建设完善相结合。一方面，大力提振消费，通过把更多消费品纳入支持范围、优化补贴发放流程等措施，加大消费品以旧换新支持力度，提升消费对经济回升的拉动作用。另一方面，织密扎牢社会保障网，通过适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准等方式，加快补齐教育、医疗、养老等领域短板，推动解决人民群众急难愁盼问题。做好民生领域“补短板”工作，有助于减少、消除居民的后顾之忧，进而释放居民储蓄、提升居民消费意愿，为我国经济持续回升向好注入动能。
注重精准可持续 提升财政政策效能
东北财经大学财政税务学院院长 谷成
东北财经大学财政税务学院博士研究生 史心旭
近期召开的中央经济工作会议指出，明年要实施更加积极的财政政策，确保财政政策持续用力、更加给力，这为进一步优化完善财政政策，提升财政政策效能指明了方向。刚刚结束的全国财政工作会议进一步明确，2025年要提高财政赤字率，安排更大规模政府债券，大力优化支出结构，持续用力防范化解重点领域风险，进一步增加对地方转移支付。
当前的形势下，实施“持续用力、更加给力”的财政政策是稳定市场预期、提升经济活动主体发展活力、促进经济社会持续健康发展的必要之举。可以预见，2025年积极的财政政策将在促进经济增长、拉动消费、引领创新及稳定就业方面发挥更重要的作用。
实施积极财政政策需要注意两方面问题
一是注重提升积极财政政策的精准性。会议强调，大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲。的确，积极的财政政策并非采取广泛而无差别的强力刺激措施，而是侧重于合理调配与运用财政资金，确保资金使用更加精准、规范、高效，重点支持民生、科技、生态等重大项目，压缩非急需和非刚需支出以降低行政成本，实现财政推动产业结构升级和发展模式转变，为经济高质量发展注入强劲新动力。
二是政府部门应对财政承受能力进行有效评估，做到尽力而为、量力而行。财政政策要突出前瞻性、针对性，民生政策要突出有效性、可持续。无论是中央财政还是地方财政，都要遵循跨期预算平衡的原则，正确处理稳增长和防风险的关系，合理把握预算赤字规模、债券发行规模和债务存量规模，加强地方财政运行的监测和预警机制，及时化解地方债务风险。在保证财政可持续的基础上，综合运用超长期特别国债、地方政府专项债等政策工具，加大对国家重大战略和重点领域的投入力度，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。
更好提升财政政策效能
一是发挥财政促消费稳投资作用，全方位扩大国内需求。财政政策的实施要推动消费和投资良性互动，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。从财政促消费作用来看，一方面，通过推动就业、提高社会保障水平及增加公共服务投入等措施，有助于改善居民的消费预期，扩大消费支出规模；另一方面，对特定领域商品和服务消费出台优惠政策，例如发放产品消费券、实施产品“以旧换新”补贴等措施，能够有效激发居民的消费意愿，挖掘居民消费潜能。从财政稳投资作用来看，财政政策的实施要重点关注市场投入不足的领域。通过安排预算内基建投资等方式，支持新动能培育、创新驱动发展及重大区域战略实施等相关项目建设。通过创新财政支持方式，如政府投资基金、政府和社会资本合作等，引导社会资本积极参与投资。扩大地方政府专项债券支持范围，提高其用作项目资本金的比重，带动更多社会资本参与重点领域、重大项目及新型基础设施建设，有助于促进投资。
二是大力支持科技创新，以科技创新引领新质生产力发展。科技创新活动具有收益不确定、投入规模大及回报周期长的特征，仅靠个人或者企业难以为其提供持续的资金支持。为此，一方面，通过增加科技创新领域的专项支出，为科技创新提供稳定、持续的资金支持。另一方面，应增强税收优惠政策的精准性和有效性，重点关注人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备等能够形成新质生产力的新兴产业和未来产业领域。同时，建立健全科技成果转化阶段的税收优惠政策，进一步畅通科技成果转化应用通道，有助于促进新质生产力加快形成。此外，科技创新离不开良好的外部环境支持，通过加大对科技创新基础设施、科技人才培养和引进等优化科技创新环境举措的财政支持力度，有利于为新质生产力的培育提供外部支撑。
三是有效发挥财政政策在经济体制改革中的牵引作用。一方面，要统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。推进消费税征收环节后移并稳步将其划为地方税，有助于避免因税负输出导致的地方财力差异以及由此导致的转移支付公平性下降等问题；把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，有助于提高地方财政收入的规范性；优化共享税分享比例、完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，有助于在短期内缓解地方财政压力。另一方面，应重点从事权与支出责任划分、政府间横向和纵向税收分配及转移支付等领域深化财税体制改革，进一步统一财税法律法规执行口径，完善财税处罚裁量标准，打破地区间的市场分割和恶性竞争，促进商品和要素的自由流动和公平竞争，推动全国统一大市场的建设和发展。
四是加大对新型城镇化和乡村振兴的财政支持力度。促进城乡融合发展和区域协调发展的关键在于将新型城镇化和乡村振兴进行有机结合。在这一过程中，一方面，要加大财政对城乡融合发展的投入力度，将财政支出精准聚焦至新型城镇化和乡村振兴建设的重点领域。例如，将更多的财政资金用于农村基础设施完善、农业现代化发展、乡村治理改善及现代农业产业示范园建设等，推动城乡基础设施互联互通、公共服务普惠共享。另一方面，要充分发挥财政资金引领作用，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、提供融资担保及贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投向农业农村，推动城乡要素合理配置，促进城乡融合发展取得更大成效。
五是构建有助于降碳减污、推动经济社会绿色转型的财税政策。经济社会绿色转型具有较强的正外部性，往往存在市场失灵问题。同时，降碳减污所需要的技术创新也面临较高的研发成本，这就需要财税政策的扶持。就财政补贴而言，应给予绿色低碳领域相关创新主体专项的财政资金支持，通过加大对购置降碳减污核心设备及关键技术攻关的财政补贴力度，鼓励相关创新主体提高绿色技术研发投入，有助于推动经济社会绿色转型的深入发展。就税收政策而言，可以考虑将增值税即征即退等税收优惠政策拓展至降碳减污扩绿的全产业链中；在企业所得税方面，可以适时增加降碳减污扩绿相关的税基式、税率式和税额式税收优惠，加大对绿色低碳能源关键设备加速折旧的力度；在个人所得税方面，对降碳减污扩绿领域的科研人员实行个人所得税减免等政策。上述举措有助于激励企业和科研人员加大绿色技术创新力度，推动经济社会实现全面绿色转型。
六是加大财政保障民生力度，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。就业是最大的民生，就业优先政策要与积极财政政策相互协调，通过税费减免、社保补贴、贷款贴息等政策，多渠道支持高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体创业就业。同时，加大对教育、医疗及社保等领域财政投入力度，提升民生保障水平。在这一过程中，还应注重预算绩效管理，加强对民生项目的评估和监管，进而提高财政资金的使用效益，确保资金能够按时、足额到位，提高人民群众的满意度。
实习编辑:陈星冉 | 审核:李震 | 监审:万军伟
