2024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）（以下简称《意见》）。《意见》从扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制、加快专项债券发行使用、强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责、强化保障措施7个方面提出了17项举措，旨在更好发挥专项债强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。我们认为《意见》有以下六点值得关注：

一、投向领域实行“负面清单”管理，为投向领域拓宽奠定制度基础，为稳增长、调结构提供更多支撑

长期以来，我国对专项债投向领域具有较为严格的限制，除对允许投向的领域进行限制外，还明确了专项债禁止投向的领域。近年来，为适应经济社会发展需求，在“扩大专项债投向领域”的要求下，专项债募投领域逐步拓宽，专项债支持范围从2017年试点时的土地储备、政府收费公路2个领域，逐步扩展到新基建、新能源等11个领域，在稳增长、补短板、惠民生等方面发挥了重要作用。本次《意见》提出，实行专项债投向领域“负面清单”管理，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。这将为专项债投向领域有序拓宽奠定良好的制度基础，“负面清单”管理模式下，地方可自行决定专项债项目投向领域，专项债投向领域将有较大幅度的拓宽，这有助于促进专项债项目与当地实际需求更好匹配，助力提升专项债资金使用效率。

但需注意，专项债投向领域实行“负面清单”管理，并未改变专项债“为有一定收益的公益性项目发行”的基本属性。“负面清单”特别提出完全无收益的项目、一般竞争性产业项目不得使用专项债资金，其中一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域，这也体现了专项债“为有一定收益的公益性项目发行”的基本属性。同时，《意见》还强调专项债依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等，进一步明确了专项债的使用范围，有利于防范资金使用和偿还风险。

后续来看，各地应以专项债投向领域“负面清单”管理为重要抓手，进一步拓宽专项债使用范围，积极保障重大战略实施、更好适应经济社会发展需求，并结合实际情况动态调整“负面清单”。其一，培育和发展新质生产力的导向下，经济转型发展中的重点领域仍需加大支持，专项债项目可重点向以人为本的新型城镇化建设、以数字经济为代表的新基建领域以及具有战略性前瞻性的新产业领域倾斜；其二，传统基建领域存在的短板弱项仍需加力补足，专项债对地下综合管廊、韧性城市建设、应急救灾基础设施建设等领域的支持力度仍需加大；其三，消费不振和房地产低迷仍是当前内需不足的重要掣肘，为落实“全方位扩大国内需求”的要求，专项债对物流、土储、保障性住房、收购存量商品房用于保障性住房等领域的支持力度有必要加大；其四，“加大保障和改善民生力度”的要求下，专项债仍需聚焦社会民生领域短板，对医疗卫生、养老托幼、生态环保等领域保持较高的支持力度，在发展中保障和改善民生。此外，“负面清单”管理并非一成不变，后续发改委和财政部将加强政策实施评估，适时动态调整专项债投向“负面清单”，更好与经济社会发展需求相匹配。

二、作资本金范围扩大至22个，作资本金比例上限提高至30%，助力更好发挥政府投资带动作用

近年来，在“充分发挥政府投资带动放大效应”等要求下，专项债作资本金范围不断拓宽、规模持续增加、比例逐步抬升。具体来看，专项债作资本金范围由最初的铁路、收费公路、供电、供气等领域陆续向新能源、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施等领域拓宽，以期更全面地发挥“四两拨千斤”作用，实际应用中，主要集中于投资拉动效应更大的交通基础设施领域以及农林水利领域，二者占专项债资金的比例接近九成。同时，近年来专项债作资本金的比例有所提高，根据中诚信国际研究院的不完全统计，2024年前三季度有近3000亿元专项债用作重大项目资本金，占用于项目建设的专项债的比重为10%，较上年抬升约1个百分点。但目前各省专项债用作资本金比例仍相对较低，这与专项债作资本金范围相对受限有关，同时也与该类项目审核较严，且地方政府出于防止新增隐性债务的考虑，实际操作较为谨慎有关，此外，前基建项目逐步饱和，专项债项目收益偏低、偿还风险加大，同时社会资本偿还顺序靠后等影响下，金融机构参与意愿不足也对此形成了掣肘。

本次《意见》在此前的基础上，进一步将专项债可用作资本金的范围扩大至22个，同比降作资本金比例的上限提升至30%，力图进一步发挥专项债“四两拨千斤”作用。具体来看，货运综合枢纽、城镇再生水循环利用以及固体废弃物综合利用和资源循环利用、卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施、城市更新、保障性住房、新型基础设施、前瞻性战略性新兴产业基础设施在本次被纳入专项债可用作资本金范围，这些领域资金需求较大、收益保障能力较强、市场化融资更为青睐，有利于提升政府投资撬动效应，发挥政府投资引导带动社会资本的作用，同时，财政承压的背景下也有助于减轻财政资金作专项债配套融资的压力。

后续可从三方面入手扩大专项债用作资本金应用：其一，进一步拓宽专项债可用作资本金的范围，可以考虑参照专项债投向领域“负面清单”管理，对专项债作资本金领域进行“负面清单”管理，交由地方自主选择需要拓宽的领域，逐步放开专项债可用作资本金的投向领域限制，既能进一步提高地方的主动性、创造性，也能在更大范围发挥专项债“四两拨千斤”作用；其二，为解决地方政府在实际操作中较为谨慎的问题，应统筹化债与发展，适时优化调整化债政策，可适当考虑阶段性调整对各主体在参与专项债项目中新增隐性债务的认定或执行标准，充分调动地方政府积极性；其三，进一步完善投融资对接机制，吸引更多社会资本参与，用好推进有效投资重要项目协调机制，适当简化专项债作资本金应用项目的申报审批流程，积极培育为基建投融资提供专业化服务的机构，降低地方政府与金融机构等社会参与方间的信息不对称等。

三、“自审自发”试点落地11个地区，增强地方自主性及灵活性

《意见》提出，开展专项债项目“自审自发”试点，下放专项债项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。进行专项债项目“自审自发”试点的地区有11个，包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省以及河北雄安新区。与此前媒体报道的地区相比，增加了北京市、上海市、安徽省、福建省、湖南省，或表明这些地区管理基础较好、条件较为成熟。进行试点的地区筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后，不需再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债。这有助于提升发行使用效率，推动建立权责清晰的地方债务管理体系。具体来看，其一，与财政部及国家发改委相比，地方政府部门更为了解本地区经济社会发展实际需要及专项债项目储备情况，专项债项目审核权下放至省级政府有利于降低信息不对称，一定程度上增强专项债项目与经济社会发展需求的实际匹配程度，有望助力专项债资金使用效率提升；其二，地方政府债券的发行主体为省级政府及计划单列市，专项债项目审核权下放至省级政府有助于建立权责统一且清晰的地方债务管理体系，提高地方自主性，充分激发地方积极性与活力；其三，今年专项债发行使用节奏相对偏慢、对稳增长的及时支撑作用或有所受限，这在一定程度上与财政部及国家发改委加强对专项债项目审核、审核进程相对偏慢有关，伴随专项债项目审核下放，专项债项目申报流程有望提速，地方政府可结合区域经济发展需要灵活调整专项债发行使用节奏，及时发挥专项债稳增长效应。

但需注意，专项债项目审核权下放并不意味着放松审核。《意见》强调，加大监督问责力度，坚决遏制违规使用问题，对新发生违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的限期整改，情节较重的停止试点；同时财政部将对试点地区加强跟踪检查，定期核查专项债券使用情况，对发现存在违法违规问题的行政事业单位和国有企业等，会同相关监管部门按照职责分工依法实施惩戒，选取典型案例公开通报。这表明专项债项目审核权限下放的同时仍需严格把关项目质量与数量，需持续防范因放松审核而导致资金使用效率下滑的风险，切实提高资金使用效率。后续来看，可有序拓宽专项债项目审核自主权下放试点范围，还可研究地方债发行主体下沉的可行性。《意见》提出，对专项债券项目“自审自发”等试点政策，要及时报告试点工作进展情况，适时研究调整试点范围，后续可考虑将河南、湖北等经济大省以及其他条件较为成熟的省市纳入试点；同时，随着央地治理体系改革推进，还可研究地方债发行主体下沉的可行性，逐步向债务管理水平较高的市县政府下沉，或探索成立联合发债平台，推动地方债“借、用、管、还”主体相统一。

四、优化额度分配，坚持正向激励、向使用效益好的地区倾斜，提升资金使用效率

当前债务限额分配存在一定错配，各地债务限额的使用比例差异较大。财力雄厚与项目偏多的东部地区有较大的专项债结存限额，财力薄弱与项目偏少的欠发达地区却几乎没有结存限额空间；同时部分地区建设需求高但新增额度低，新增限额不足或对区域经济发展产生一定制约，而部分区域项目储备不足、难以匹配新增额度，如福建、山东等省曾披露该问题。债务限额分配与实际需求的欠配易导致资金闲置及挪用，根据各省份审计报告，江苏、四川、河北等地存在专项债资金结存1年以上，部分地区出现“钱等项目”的情形，广西、湖南、内蒙、辽宁等省份都披露存在违规挪用资金的情形，同时这也将进一步加剧债务滚动压力。《意见》强调，额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。这有利于专项债资金更好与经济发展实际需求相匹配，减少资金挪用、闲置等情形的出现，推动发挥资金实际效益。

后续来看，需更加关注有限财力下地方债务限额尤其是专项债的合理分配及使用效率。一方面，欠发达地区、低能级城市可采取以一般债为主的分配形式，减轻基层“三保”及公益性项目建设压力；对于确有专项债举借需求但债务水平不低的省份，可在加强对该区域募投项目的筛选及审核的基础上，适当弱化当地债务水平在限额分配中的考量，避免化债与发展的过度失衡，但仍需确保当年额度分配与债务风险化解进度相匹配。另一方面，适当向经济财力较强、人口持续流入、优质项目较多的发达地区倾斜，但对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配；对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区，可积极予以支持。此外，《意见》明确提出“允许专项债券用于在建政府投资项目，优先保障在建项目资金需求”，对于用于化债的专项债，应充分考虑实际债务压力以及现阶段各地化债性价比，根据轻重缓急，适度向存量隐性债务规模较大、政府拖欠企业账款消化难度较大的省份倾斜，让有限的化债资金发挥最大的效益，在推动债务化解的同时更好促进经济发展。

五、专项债早发行、早使用，促进稳增长效应及时发挥

今年以来，受宏观经济调整、土地财政持续下滑、“以收定支”基调以及地方活力受约束等影响，财政支出节奏及地方债发行使用节奏相对偏慢，市场对积极财政政策的感受相对有限。1-11月，包含政府性基金在内的广义财政支出完成全年预算进度为80.4%、慢于去年同期1.5个百分点，处于历史较低水平。与此同时，地方债发行使用节奏较慢，上半年新增专项债完成全年限额进度不足40%、慢于去年同期近20个百分点，且前三季度发行的3.6万亿新增专项债仅有1.6万亿到位项目建设，整体进度相对偏慢、仅完成四成。财政支出力度下滑、地方债发行使用节奏偏慢，积极财政稳增长的效应或有所受限。

《意见》强调“加快专项债券发行进度” “加快专项债券资金使用和项目建设进度”，后续专项债发行进度有望加快。一方面，明年专项债发行节奏或将前置。中央经济工作会议要求“实施更加积极的财政政策”，加快专项债发行使用进度是落实这一要求的应有之义，明年专项债发行将适度靠前发力，加快债券资金预算下达，推动尽早形成实物工作量，促进稳增长政策效应及时显现，更好稳定市场预期。另一方面，专项债发行使用进度加快将成为常态化、制度性、长期性要求。《意见》作为今后一段时期专项债发行管理工作的指南，专门提出“加快专项债券发行使用”，或表明这项工作将作为常态化、制度性、长期性的安排，各地将统筹把握专项债券发行节奏和进度，做到早发行、早使用，推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量。

此外值得注意的是，《意见》提出，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，对“自审自发”试点地区以外的省份，完善项目审核“绿色通道”机制，对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。我们在此前就提出需优化专项债报批机制、开辟“绿色通道”，这一举措有助于推动项目谋划储备和建设实施的有效衔接，伴随相关举措落地，专项债项目申报使用全流程效率有望提升，有助于加快专项债发行使用和项目建设进度，加快形成实物工作量，推动稳增长效应及时发挥。

六、强化全流程管理，更加重视资产管理及偿债保障，推动“债务-资产”有效转化

《意见》提出强化专项债券全流程管理，中央经济工作会议强调“提高投资效益”，专项债“借用管还”全流程管理将持续强化，助力提升“债务-资产”转化效率。具体来看，强化全流程管理需做好以下三个方面：

一是落实落细常态化监管举措。其一，不断完善专项债项目穿透式监测机制，依托信息化手段强化项目全生命周期管理，更加及时项目进度监测及信息披露，有效识别项目实际需求变化、提前做好应急预案。其二，健全专项债违规使用处理处罚机制，同时加强对相关制度落实情况的督查检查，加大违规行为追责力度，切实发挥制度效能。其三，进一步完善绩效管理机制，全面开展资金使用绩效管理，通过事前绩效评价、绩效目标管理、绩效评价管理等环节，引导提升债券资金使用效率，并加强结果应用，充分发挥激励约束作用。

二是更加注重资产端管理。《意见》提出加强专项债券项目资产管理，建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产；规范新增项目资产核算，明确行政事业单位和国有企业资产登记处理方式，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡。这表明除负债端管理外，监管部门将更加重视资产端的管理，这也与我们此前多次提出的建立完善政府资产负债表的初衷相一致。后续需依托政府资产负债表，除关注债务端合理扩容外，还应重视资产端的管理，全面梳理各类国有资产的规模、权属及流动性，并提高有效资产的形成率、利用率，健全完善专项债券项目资产台账，提升地方偿债能力及债券使用绩效，确保政府负债和项目资产平衡，为盘活存量提升增量打好基础。

三是不断完善偿债保障机制。《意见》提出建立专项债券偿债备付金制度，我们此前也多次就此提出建议，后续需因地制宜探索健全偿债备付金机制，同时建立相应的约束激励机制，防范兑付风险；《意见》再度强调“探索专项债券提前偿还”，后续可根据项目收益水平、区域财力水平等因素，进一步扩大含权地方债发行范围和规模，提高借用还灵活性；此外，《意见》明确“对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还”，土地财政弱化的背景下、地方政府性基金预算收入深度下滑，此举有助于防范专项债偿还风险。

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