常法亮 | 立方大家谈专栏作者

在党的二十届三中全会上，“健全宏观经济治理体系”被明确列为第四项重要改革目标，其中深化财税体制改革作为核心环节，对于构建更加稳健、高效的宏观经济治理体系具有不可替代的作用。面对当前地方财政因土地出让金收入下滑而承受的巨大压力，消费税改革成为破局的关键。

我国目前的财税体制构建于1994年。那次分税制改革，确立了中央财政的主导地位，中央政府通过分税制改革保证了自身在财政收入及其增长中的优势地位，促进了国家财政收入的合理增长。其中四大税种形成这样的格局：增值税五五分成，企业所得税和个人所得税都是六四分成，消费税全部100%归中央。后来经过多次调整，2013年以后，地方收入占比54%，支出责任占比86%。但当时的改革主要精力在划分收入，没有涉及中央和地方的事权划分。随着经济快速发展，城市化进程加快，土地出让金收入大幅增加，从1995年的420亿元上涨到2020年的8.1万亿元。掩盖了那次分税制改革可能存在的不足。但随着近年来房地产行业“房住不炒”的贯彻落实，房地产行业进入调整期，不可否认的是，这给地方财政带来较大冲击，仅土地出让金收入就由2020年的8.7万亿元下降到2023年的5.8万亿元。土地出让金是央地共享收入，央地分成比例为7/3。土地出让金的大幅下降，直接导致地方财政收入每年减少约2.03万亿元。严重影响着地方政府事权的开展。

2021年8月，中央财经委员会第十次会议提出，“要加大消费环节税收调节力度，研究扩大消费税征收范围。”；2022年，监管层提出“消费税征收环节后移”“稳步下划地方”等消费税改革方向。2024年3月，财政部有关2024年中央和地方《预算草案》报告点明要“推动消费税改革，完善增值税制度”。消费税改革，已是箭在弦上。

消费税属于既有税种，调整经验丰富：2013年以前，消费税改革首先是扩大征税范围，纳入高能耗、高消费种类，包括金银、成品油、木制品、高档手表等。其次是调整征税结构和方式，包括调整成品油类别、调整汽车税率结构、调整烟类税收政策等。

第一，扩大征税范围。现在消费税征税范围限于烟、酒、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮、成品油、摩托车、小汽车等15 种税目。截至2021年，消费税中烟草的生产和批发约占53%，成品油约占33%，汽车约占7%，酒约占4.6%，累计合计接近98%，说明绝大多数商品不属于消费税课税对象。如果将消费税征税范围扩大到更多的商品，那就意味着消费税有较大的提升空间。

第二，后移征税链条。上述15种消费税税目中，贵重首饰、超豪华小汽车在零售环节征收，卷烟在批发环节加征税，其余都为生产环节征收。国发〔2019〕21号文中明确要求在“征管可控”的条件下“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。”这就意味着今后的消费税征收环节后移到销售端。哪个地方政府会刺激消费，哪个地方财力就会得到更好的提升。

第三，下划税收归属权。目前，我国四大税种中，只有消费税完全属于中央税，100%归中央，增值税、企业所得税和个人所得税三个税种都为中央、地方共享税。2023年消费税收入1.61万亿元，如果改为央地共享，五五分成，再加上消费税扩大征税范围、征收端后移带来的税基扩大，则该项改革可能给地方政府每年增加10000亿元财政收入。能有效改善地方财力。

当然，消费税改革并非一蹴而就的易事。在推进过程中，需要充分考虑各方面的利益诉求和实际情况，科学制定改革方案和政策措施。同时，还需要加强监管和执法力度，确保改革措施得到有效落实和执行。

展望未来，随着二十届三中全会全面深化改革的逐步深入和经济形势的进一步好转，我国财税体制改革必将取得更加显著的成效。消费税改革作为其中的重要一环，将有力推动地方财政状况的改善和央地关系的优化调整，为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚实支撑。我们有理由相信，在党和政府的坚强领导下，我国各级政府的财权与事权一定能够实现更加均衡的发展，共同推动经济社会的全面繁荣和进步。

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