作者：孙旭灿｜河南省交通规划设计研究院股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院

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导读

2023年5月17日，欧盟碳边境调节机制（CBAM）正式生效，这是全球首个以“碳关税”为主要议题的法案。CBAM主要是欧盟针对部分进口商品的碳排放量所征收的税费，进口至欧盟或从欧盟出口的高碳产品，需要缴纳相应额度的税费或退还相应的碳排放配额。按照欧盟的“碳中和计划”，该法案包括过渡期和实施期两个阶段，今年10月1日起该法案将进入过渡期。

一、欧盟CBAM提出背景及发展历程

欧盟的碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM），目的是保护欧盟气候政策的完整性和有效性。其规定对不符合欧盟排放标准的进口产品，进口商须购买与其排放配额相挂钩的许可证。

CBAM作为一种将碳成本嵌入商品的调节机制，主要用于优化欧盟的碳交易体系（EU Emissions Trading System，简称“EU ETS）。EU ETS作为欧盟现存碳排放交易系统，在近年的实施过程中面临的最大问题是碳泄漏。碳泄漏是指某一国家或地区实施严格的碳排放政策，导致同时段该国或地区以外的国家或地区碳减排量增加的情形。随着欧盟ETS要实现的碳减排目标不断提高，欧盟的碳价随之提高，这使得欧盟境内生产商成本增加，在国际贸易中的竞争力下降。因此，有些生产商将生产转移到政策宽松的国家或地区，这种生产的变动破坏了欧盟的碳减排政策。同时，欧盟的一些产品由于价格提高，而被碳密集程度更高但成本更低的进口产品取代。为了解决该问题，欧盟起初对部分碳密集程度高的产品发放免费配额，但此举扰乱了欧盟现有的碳交易市场，也不利于实施欧盟的环境保护政策，因此免费配额制度不能长久解决问题。并且随着EU ETS的发展，企业所能获得的免费配额将逐渐减少，更多的高碳企业将被涵盖进碳交易系统，使欧盟境内企业减排压力再次增加。

在此背景下，为减少碳泄漏，2019年12月，欧盟委员会将碳关税列入未来三年工作计划并稳步推进，CBAM正式提出。2023年4月25日，由欧盟理事会批准了CBAM草案，走完了全部立法程序。

二、欧盟CBAM与美国CCA

受欧盟CBAM影响，目前美国、英国等一些国家和地区对于引进类似CBAM的“碳关税”讨论热度也在攀升，这可能在全球范围内引起“碳关税”类似政策的立法浪潮。2022年6月，美国民主党向议会正式提交《清洁竞争法案》（Clean Competition Act，CCA）立法提案，设计了一种不同于欧盟的CBAM框架方案。CCA法案同样向进口商品征收二氧化碳排放费用，但对碳税义务进行创新，征收对象既适用于高碳的进口产品，也适用于高碳的本国产品，并提供出口退税。截至2023年6月，美国CBAM仍存在不确定性，其根本原因在于全国统一的碳定价或碳交易机制欠缺，可能被视为进口关税从而存在违反世界贸易组织规则的风险。为此，美国CCA跳出思维定式，直接以美国相应产品的平均碳含量为衡量基准，采用弱化碳成本量化的形式简化全国性碳税的复杂进程，以最低成本、最快时间构建起CBAM体系。

欧盟CBAM是对进口产品的绝对碳含量征税，而美国CCA是对进口产品的相对碳含量征税。欧美均优先考虑碳泄漏风险和碳排放强度高的行业，从而避免本土企业因高碳排放成本而在全球贸易竞争中处于下风。欧美的政策都是通过进口产品设置关税壁垒，在绿色转型发展大趋势下，争夺国际碳排放的定价权，从而占据全球气候规则制定高地，维持在全球气候与贸易治理体系上的领导地位。

三、欧美CBAM对我国的影响

1.冲击我国贸易体系，出口环境成本增加

我国作为世界上最大的贸易出口国、碳排放国和发展中国家，长期以来处于隐含碳净出口国位置，中国出口的主要产品类型之一为高碳排放、低技术产品。中国企业可以选择主动缴纳CBAM凭证费用但丧失既有成本优势，也可以通过加快低碳转型以降低碳排放成本，但企业为达到低碳技术标准，必然也会扩大资本、技术、人才等要素的投入，直接增加生产成本，出口成本也会增加，导致出口价格增加，制约出口的增长。无论如何应对都会导致产品出口受限，外贸环境恶化，削弱出口产品的国际竞争力。

欧盟、美国分别是我国第二、第三大贸易伙伴，占我国贸易总量的26%，也是我国主要的贸易顺差来源，约占全部顺差额的90%。短期内CBAM会导致我国碳密集产品出口成本增加，不过整体影响有限，局部高碳产品出口受挫；但随着征收范围的扩大对出口贸易体系将造成持续冲击，尤其是能源密集型行业。按照2023年1-6月份出口数据计算，中国涉及CBAM行业产品对欧出口额占对欧出口总量的约4%（主要为钢铁及其制品、铝及其制品），修订方案的出口产品占比将增加至10%，未来如果CBAM覆盖欧盟碳市场所有行业，中国受影响产品将占对欧出口总额的14%以上。欧盟自身技术的革新，会削弱中国相关优势地位，从而影响中欧贸易的发展。

美国CCA直接引用生产国整体经济的碳强度，我国经济碳强度是美国的三倍多，因此任何产品都会面临整个经济范围内的碳强度违约。以钢铁行业为例，美国钢铁产品进口占中国的出口市场份额为8%，得益于低廉的煤电和页岩气价格以及丰富的废钢资源，美国钢铁工业在能耗水平和碳排放方面具有先天优势，其碳排放因子为1.56tCO2e/t，而我国该值为2.38 tCO2e/t，按照CCA规定，2024年中国每吨钢铁的出口碳税为45.10美元，到2028年将上涨至54.82美元。

2.产业信息安全隐患，经济制裁风险增加

欧盟CBAM要求出口商配合提供相关产品的碳排放强度、在第三国已支付的碳价以及生产厂商、设备、能力等信息，大量数据涉及到企业秘密。由此，欧美可通过产品碳路径监测详细掌握境外企业情况，实现对我国产业生产规模、技术水平、工艺布局、碳市场等情报的追溯，一旦数据泄漏将面临产业安全隐患。

国际碳减排博弈起于碳关税，但其具体实施将持续推动长期以来的环境规则。在欧美CBAM的影响下，英国、日本等对CBAM持支持或开放态度，英国倡导七国集团组建碳关税联盟，加拿大提出与美欧共存的碳边境税，日本试图建立美欧日三方碳边境调节框架。可以预见，未来美欧发达经济体可能借气候议题组建贸易壁垒“封锁圈”，推动碳关税嵌入贸易体系掌握规则制定、修改的话语权，从而达到打压中国企业竞争力的目的。

3.绿色转型局面被动，双碳工作压力增加

CBAM核心是保护境内企业竞争力，因此可能导致境外企业退出、产业回流，从而使全球供应体系重新洗牌。我国碳交易市场目前仅面向电力行业，对于欧美重点征收的钢铁、水泥、铝等高碳产品碳定价机制尚不健全，电力以外的其他行业无论是在碳市场控制还是碳核查，均无法达到欧盟要求的水平，受此影响国内出口行业基本都将面临本轮绿色壁垒。

对我国而言，短中期内碳密集产业将会面临更为严苛的排放限制和转型路径，亟需寻求新兴市场释放产能以对冲出口欧美的气候风险，钢铁、化工、化肥等高碳工业相继面临超出发展阶段的急速转型挑战，可能出现“跃进式”、“一刀切”减碳。用更短的时间来适应更大的变化，对本已艰巨的双碳工作增加了更大的压力。

4.影响我国碳交易，加速碳市场国际接轨

目前，我国碳交易市场与欧盟存在较大差异，碳价差也很大。我国高碳产品的数量多，出口依存度高，欧美通过CBAM可能主导全球碳价并影响中国的碳价格。2022年，我国碳市场年度成交均价为55.3元/吨，而欧盟平均碳价为81欧元（约合人民币617元）/吨，为我国碳价的11倍。预计2025~2030年，欧盟碳价还将上涨35%，我国碳排放交易价格也将呈现较快上涨趋势。

从我国具体的低碳发展措施出发，为尽可能降低碳价差异导致的大额碳关税外溢影响，预计我国将加快对国内免费配额发放的限制，加速重点排放行业的纳入，国内碳市场交易进一步被激活，国内碳价逐步上行与国际接轨。另外，随着CBAM对碳泄漏行业征税范围的扩大，将倒逼国内碳市场主动对标欧盟建立起更成熟、完善的覆盖绝大部分行业的碳足迹核算体系，促使我国碳市场在碳价、行业标准、体制建设等多方面与国际接轨。

5.推动节能降碳、清洁能源产业发展

CBAM将驱动欧盟贸易国在生产过程中节能降碳，国内重点排控行业企业会主动降碳减排和新能源的开发利用，从而推动新旧动能转换和能源结构调整，从气候行动长期目标的角度来看，将加速我国以新能源为导向的低碳绿色革命进程。CBAM的计算基础包含企业用能的碳排放水平，未来绿电在企业生产中的使用比例将直接影响出口成本，企业也将倾向于在生产环节寻求低成本的降碳手段，这将加速绿电产业的发展，未来企业向绿电发展较好的区域集中，也会影响产业的布局。

四、中国应对CBAM的策略

01.推动多边机制，参与制定减排贸易规则

合作共建气候对话平台，积极磋商促成中欧、中美的双边或多边对等减排机制，通过绿色投资、清洁技术贸易等务实合作，重塑碳中和背景下的中欧、中美绿色贸易伙伴关系。同时，加强新兴经济体气候行动国际合作，依托“金砖国家”“一带一路”“南南合作”等平台，探索新兴经济体在碳市场机制上的合作，争取共同利益和国际舆论共鸣；以更加积极态度推动建设“绿色丝绸之路”开放贸易体系，为全球气候治理秩序及我国产业绿色升级拓展新空间，并积极实施对第三世界国家的能源转型、气候行动相关资金和技术援助。

高度关注、合理主张并深度参与制定国际减排和贸易相关规则。在国际多边场合坚持独立自主的战略定位，弘扬人类命运共同体理念，推动全球碳中和气候治理秩序改革的公平合理、平等互信。积极展示大国责任心和担当意识，讲好人类史上减碳规模最大、成效最为显著的中国生态文明故事，通过国际合作在清洁能源、气候行动等相关领域引导并推广中国模式。

02.加强协同合作，构建全行业碳管理体系

加强相关产品产供销储运全环节、全产业链、全生命周期的碳排放管理，根据企业原料供应和产品生产的实际情况，摸清碳排放情况，探索建立监测、评估和报告产品碳足迹、碳成本(包括可量化的碳税成本)的制度体系、标准体系和数据平台体系。这是减碳目标下优化企业决策、生产、运营、物流、服务、贸易的基础，也是应对欧盟CBAM乃至全球性碳关税的有效措施之一。积极扩大、更新产品碳足迹数据库，推动产品碳足迹企业标准、行业标准和国家标准的制定，进而推动产品低碳认证，有利于打造企业绿色低碳形象，进一步增强产品认可度和客户黏性。

要积极参与并推动我国相关行业及产品碳排放核算体系建设。加强与供应商、服务商、下游客户、技术研发团队、机构组织等利益相关方的合作与协作，参考借鉴国际标准，推动建立适应我国相关行业发展的碳排放管理体系，即从顶层设计、法律、管理、技术等多层面，建立与国际接轨的碳排放监测、报告、核查(MRV)和碳信息披露制度体系，构建我国全产业链全行业协同联动机制。积极参与国家碳税相关政策研究和制定，加快适应碳交易市场、碳税等碳减排政策框架体系，着力推动相关行业绿色低碳转型。

03.对标国际能效水平，转变企业发展观念

2023年7月4日，国家发展和改革委员会发布《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023版）》，明确原则上相关行业应在2025年前完成相关升级改造工作。

7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，强调要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。推进工业重点领域节能降碳改造升级，使工业企业能效水平对标国际先进能效水平。出口企业可以采用合同能源模式，在不增加资金投入的情况下，采用节能效益分成的模式完成能效升级，降低生产能耗。合同能源服务企业在进行改造时要注意有效调整企业生产用能能源结构，以碳排放总量和强度控制为目标，并掌握与国际接轨的碳排放核查方法，与生产企业碳资产管理相结合，有效降低生产企业碳排放，增强企业竞争力。

通过中长期期贷款、绿色信贷、绿色债券、气候投融资、阶梯电价、工业节能监察、环保监督执法等手段，加大节能降碳市场调节和督促落实力度。推动金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，向节能降碳改造升级项目提供高质量金融服务，落实节能专用装备、技术改造、资源综合利用等税收优惠政策，加快企业改造升级步伐，提升行业整体能效水平，稳妥有序推动节能降碳技术改造，切实避免“一刀切”管理和“运动式”减碳，确保产业链供应链稳定和经济社会平稳运行。

04.探索碳税制度，加速推动脱碳减排进程

扩大国内碳排放权交易市场覆盖范围。优先纳入CBAM重点征收的钢铁、水泥、铝、化肥、化工等部门高排放高能耗产品，最大限度降低出口损失。目前国际上主流的碳减排方式除了碳排放交易还有碳税，相对于碳排放权交易调控范围小（主要用于密集型排放行业），体系搭建难度大、成本高、形成过程长、监管成本高等诸多局限性，碳税可进行更广范围的碳排放调控，可以有效推动全行业尤其是欧盟关注的碳泄漏行业碳足迹监测体系的搭建，增强全民减排的意识。

在构建完善碳排放交易市场的基础上，尽快深入开展碳税开征可行性研究，两者互为补充，引导企业选择并制定“双碳”发展路径，从而减弱CBAM的影响。建立碳税收入专项利用机制，为产业转型、脱碳减排、清洁能源、低碳技术等提供资金支持，形成国家税收与经济绿色发展的良性循环。积极探索碳税立法，建立长效减排机制，推动与欧美等达成互认协议，避免产品碳税等相关税费的双重征税。

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